探索“复调”对接 践行“枫桥经验”

——巴南区努力打造实质性化解行政争议的新平台

近年来，面对行政复议案件逐年成倍增长的实际情况，巴南区采取四项措施探索将人民调解纳入行政复议程序，发挥人民调解在化解行政争议涉及民事纠纷的重要作用，行政复议与人民调解两项制度衔接合力，高效、及时、依法化解了大量行政纠纷，真正实现了“定分止争、案结事了”的行政复议目的。实施“复调”对接以来，已成功调解了工伤认定、信息公开、征地拆迁等类型的行政复议案件16件，涉及金额40余万元，调解结案占办理案件数量的30%。

加强组织领导，保障“复调”对接工作顺利开展

巴南区抓住机构改革契机，将行政复议与人民调解工作相结合，加强领导，构建了强有力的“复调”对接工作组织保障体系。一是成立行政争议人民调解委员会。依托全区人民调解组织，设立了巴南区行政争议人民调解委员会。委员会设主任1名，由区律师协会会长担任，邀请相关退休法官、知名律师担任委员，全区22个镇街司法所所长为委员会成员。委员会是全区“复调”对接工作的专门组织机构，按照“属地管理、分级负责”原则，承接权属争议、工伤认定、物业纠纷等可以开展人民调解的行政复议案件，发挥人民调解化解民事纠纷的积极作用，实现行政争议关口前移、重心下沉、源头治理，有效减少了行政复议的办案压力。二是构建“1+1+22+N”模式开展对接工作。调动区级复议科室、调解中心、镇街司法所、专业性调解组织互相配合开展调处工作。一个科室，即区司法局法规科，受理行政复议案件后，负责甄别案件，将适合运用人民调解方式化解争议的案件纳入“复调”对接范围。一个中心，即区人民调解指导中心，收到法规科移送复议案件后，负责引导分流，分配确定调解具体承办单位。22个镇街司法所是“复调”对接工作的基础力量，履行属地职责负责具体的调解任务。N个人民调解组织，即在医疗、道路交通、物业管理等14个领域建立的行业性人民调解组织，根据区人民调解指导中心的安排，承办专业性较强案件的调解工作。2019年10月，成立了重庆市巴南区工伤纠纷调解委员会，专门负责工伤类行政复议案件的调解事务。

突出制度互洽，规范“复调”对接工作运行机制

化解行政争议是行政复议的功能要求之一。但近年来，巴南区行政诉讼案件数量高于行政复议案件，行政复议作用未得到有效发挥。以引入人民调解化解行政争议背后的民事纠纷为切入点，于2019年9月印发《关于开展行政复议和人民调解相结合化解行政争议工作的通知》，让行政复议与人民调解两项制度协同发力，“民事纠纷定则行政案件结”，坚持“能调则调，当断则断，调断结合”，充分发挥了行政复议的制度价值。一是明确对接原则。要求全区各级行政复议机构在严格执行《行政复议法》《人民调解法》规定的基础上探索“复调”对接，不得因引入人民调解机制超出《行政复议法》规定的时限作出行政复议决定。二是明确对接范围。目前重点在自然资源权属、知识产权侵权补偿、工伤认定、物业管理纠纷等行政机关对行政复议申请人和第三人之间作出行政确认、行政处理决定、行政裁决的领域适用人民调解方式化解行政争议。三是明确对接流程。设置了甄别告知、依法调解、达成调解协议、司法确认、复议结案等五个对接程序。行政复议机构受理行政复议申请后，对适合进行调解的行政争议，移送区人民调解指导中心分配，案件经镇街司法所或者专业调解组织调解成功达成调解协议后送人民法院进行司法确认，最后行政复议机构终止结案。

完善硬件设施，推进“复调”对接工作便民利民

一是突出设施建设，为对接提质增效吹氧助燃。依托区公共法律服务中心，设置专门的行政复议接待窗口和行政复议审理调解室，配备录音录像、电脑输入、打印传真、LED同步显示屏等全套审理设备，设置专岗专职人员，实现行政复议接待、调解、审理“一站式”服务。特别是LED同步显示屏的设置，改变了行政复议案件书面审理，申请人、被申请人、第三人“背靠背”的模式，让行政复议参与人员能够“面对面”核实证据、交流听证，极大地提高了“复调”对接工作的公信力和权威性。二是突出流程再造，为对接服务群众宣传造势。在区行政复议审理调解室、各镇街司法所公开张贴了“复调”对接流程图和《行政复议申请指南》等材料，方便群众查阅咨询，相关工作人员现场向申请人及旁听群众宣传“复调”对接，加大了宣传力度。同时，巴南区司法局以纪念行政复议颁布施行20周年为契机，发放“行政复议法应知应会20问口袋书”、“行政复议法宣传活页”，以通俗易懂的形式，使人民群众知法、懂法，学法、用法，提升了“复调”对接工作的社会知晓度。三是突出渠道畅通，为群众提出申请排忧解难。区司法局与中国邮政集团公司重庆巴南片区分公司签订关于“复议+邮政”框架合作协议，印制“重庆市巴南区行政复议服务邮政专递”，群众免费领取，“零距离、零费用”申请行政复议，极大的方便了群众，提升了群众获得感、安全感。

坚持“案结事了”，力求“复调”对接工作公正高效

巴南区贯彻落实习近平总书记把“枫桥经验”坚持好、发展好的指示精神，在政府所需、企业所盼、群众所急、复议所能上发力，始终以平等、依法、实质保护管理相对人合法权益为宗旨，探索推进“复调”对接工作，实质化解了一批行政争议，促使管理相对人“息诉罢访”，实现了“定分止争、案结事了”的复议目的。一是典型案例带动。周某工伤争议案件，因用工主体不明确，周某通过向工伤认定部门申请工伤认定、申请劳动争议仲裁委员会仲裁、向人民法院提起诉讼等方式要求解决问题，历时三年未果。2019年周某向巴南区政府申请行政复议，仅组织协调一次就成功化解了周某与用人企业的纠纷。周某称“真没想到，打了三年多官司没有解决的问题，现在半天就解决了，没有花费任何费用，这条渠道太惠民了!”二是司法确认保障。将我区首推的人民调解司法确认一体化引入“复调”对接工作，通过司法确认网上快速通道，调解协议司法确认流程由原来的20天缩短至30分钟，让当事人“少跑路”、数据信息“多跑腿”，高效快捷便民保证了调解协议执行力，大大降低了司法执行的时间成本。

典型案例

案例（一）

复议申请人：中交某公司

复议被申请人：重庆市巴南区某局

复议第三人：周某

基本情况

2017年2月27日早上6时10分，第三人在前往中交某公司位于巴南区龙洲湾中交锦悦一期二组团二标段工地上班途中，在发生交通事故受伤（第三人在此次交通事故中不承担责任）。2017年4月25日，第三人以前往上班途中发生交通事故受伤为由，以申请人为用工主体，向被申请人提交《工伤认定申请表》；2017年5月11日，被申请人作出《驳回工伤认定申请决定书》（巴南人社伤险驳字〔2017〕22号）。2017年5月18日，申请人以上班途中发生交通事故受伤为由，以重庆市某技术开发有限公司为用工主体，向重庆市沙坪坝区人力资源和社会保障局提交《工伤认定申请表》；2018年5月31日，重庆市沙坪坝区人力资源和社会保障局依据沙坪坝区人民法院（2017）渝0106民初20879号民事判决书认定第三人与重庆市某技术开发有限公司不存在劳动关系的判决结果，作出《驳回工伤认定申请决定书》（沙坪坝人社伤险驳字〔2018〕10号）。2018年5月31日，第三人向被申请人提交《工伤认定申请表》。2018年6月13日，被申请人作出《工伤认定申请受理决定书》（巴南人社伤险受字〔2018〕826号）及《工伤认定限期举证通知书》（巴南人社伤险举字〔2018〕141号）并依法进行了送达。2018年7月31日，被申请人作出《认定工伤决定书》（巴南人社伤险认字〔2018〕1033号），认定第三人受到的伤害，符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项之规定，属于工伤认定范围。申请人不服，于2018年9月30日向巴南区政府申请行政复议，2018年12月13日巴南区政府作出复议维持决定。申请人不服复议决定，于2018年12月向九龙坡区人民法院提起诉讼，诉讼过程中，申请人向法院提交了新证据《中交•锦悦一期二标段总包工程施工合同外墙保温工程协议书》，证明其已将巴南区龙洲湾中交锦悦一期二组团二标段工地发包给了重庆市某技术开发有限公司，导致第三人又面临重新启动工伤认定的问题。

复议机关观点

申请人和重庆市某技术开发有限公司在工伤认定和复议期间未提供关键性证据，导致第三人周某长时间陷于周而复始的法律程序而权利未得到及时的救济。该案具有引入人民调解的必要性，建议由复议机关主持复议三方采用调解方式化解纠纷。

复调对接结果

2019年8月14日，巴南区司法局会同巴南区人力社保局调解员、龙洲湾街道调解员就该案进行了调解，周某与重庆市某技术开发有限公司达成了初步调解意见。2019年8月22日，周某与重庆市某技术开发有限公司在龙洲湾人民调解委员会的指导下签订了人民调解协议书，重庆市某技术开发有限公司同意在签订协议之日起15日内一次性向周某支付人民币95000元。

案例（二）

复议申请人：潘某

复议被申请人：重庆市巴南区某局

基本情况

2019年1月17日申请人接到同事秦某的QQ通知:要求其于2019年1月21日7:40-7:55按时到巴南区进修学校参加2018-2019学年上期期末小学语数英三科网阅质量监测工作。申请人于2019年1月21日早上7:01从家里出发后，打算先去其工作单位食堂吃早餐再去巴南区进修校报到监测阅卷。行至半岛康城东门时，由于天色较暗，右脚踩入地上一个小坑导致崴伤，后申请人继续去食堂吃了早餐之后，去进修校完成了工作任务。当天下午去巴南区人民医院检查，诊断结论为右外踝骨折。被申请人认为，申请人的上述受伤经过表明，其事故当天为上班途中崴伤右脚，其情形不符合《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定，于2019年2月21日下达了《不予认定工伤决定书》（巴南人社伤险不认字[2019]6号），申请人认为，是第三人（鱼洞某小学）安排其到巴南区进修校报到监测阅卷，属于《工伤保险条例》第十四条第（五）项应予认定工伤的情形，对被申请人作出的上述《不予认定工伤决定书》不服，向巴南区政府申请行政复议。

复议机关观点

根据申请人和第三人（鱼洞某小学）提供的《重庆市巴南区教师进修学校关于抽调2018-2019学年上期期末小学语数英三科网阅质量监测人员的通知》、QQ截图、证人证言等证据，复议机关认为：申请人于2019年1月17日接到学校通知，于2019年1月21日7:40-7:55（工作时间较上班时间提前半小时）到巴南区进修学校监测网阅，顺道前往单位吃早餐的途中所受到的伤害，应属于因工外出期间受到的事故伤害。经研究该案可以引入调解方式化解纠纷。

复调对接结果

巴南区司法局会同巴南区人力社保局调解员就该案与申请人、被申请人及第三人（鱼洞某小学）进行调解，快速达成调解意见，申请人主动撤回了行政复议申请。

通讯员 陆泽兰