生态放养（资料图）

万州区检察院探索恢复性司法

编者按

公益诉讼案件的线索发现与调查核实，是检察机关办准办好公益诉讼案件的基础和前提，发现不了案件线索就无法启动诉讼程序，不能有效调查核实案件事实、固定证据则意味着“败诉”的风险，足见公益诉讼案件的线索发现与调查核实的重要性，但当前检察公益诉讼线索还存在诸多问题。针对这些问题进行分析研讨，重庆市人民检察院第二分院（以下简称“二分院”）检察官李庆、二分院检察官助理程燕妮以二分院辖区实践为例，研究论文《检察公益诉讼线索发现与调查核实问题研究》在本次2019年首届中国三峡库区生态保护法治论坛中获奖。在“看法——三峡库区生态环保的法治实践”专题论坛交流发言中，李庆还以《长江生态检察官制度介绍》为题在论坛上围绕主题作了交流分享。

公益诉讼案件的线索发现与调查核实目前存在哪些问题，又该如何完善？李庆在接受本报记者采访时，以二分院辖区实践为例，并结合该院在建立长江生态检察官制度中的主要做法以及成效等方面作了详细介绍。

建立长江生态检察官制度 促进公益诉讼案件办理

李庆介绍，《行政诉讼法》第二十五条第四款及《民事诉讼法》第五十五条第二款均规定检察机关需在“履行职责中”发现公益诉讼案件线索，在一定程度上限定了案件线索来源。从二分院及辖区公益诉讼实践看，线索来源主要包括：通过专项活动巡查、日常巡查获取案件线索，重庆市人民检察院基于重庆位于长江沿线的条件，制定了“保护长江母亲河”公益诉讼专项行动，指导下级检察院在水资源保护领域、岸线资源保护领域、森林草地和湿地保护等领域进行巡查、调查，摸排相关的公益诉讼线索，为检察机关寻找公益诉讼线索提供了方向。二分院制定了“长江流域（渝东段）入河排污整治”专项行动，指导辖区检察院摸排辖区内污水直排长江的公益诉讼线索。结合重庆市第1号总河长令，二分院指导辖区深入开展污水偷排、直排、乱排专项整治行动，有针对性地开展巡查工作。除专项行动外，建立常态化的巡查机制也是检察机关获取案件线索的方式，通过日常巡江、巡河、巡湖、巡山、巡田，检察机关可以发现直观的破坏环境生态的线索。

“我们也可以通过检察机关内部移送获取案件线索，但大部分基于刑事案件获取线索。”李庆介绍，二分院在辖区建立长江生态检察官制度，运用“刑事＋公益”联合审查机制，从刑事案件中筛查公益诉讼案件线索，移送公益诉讼部门办理。其中，二分院通过制定《长江生态检察工作办法》，建立刑事附带民事诉讼权利义务告知和公益诉讼公告“两同时”等机制；制定《公益诉讼案件管理办法》和《公益诉讼案件线索管理办法》，落实线索管理、案件审批、重大疑难案件办理、检察建议落实情况备案“四统一”制度；出台《公益诉讼案件线索举报奖励办法》，发动群众扩大线索来源。辖区各检察院分别与当地行政机关建立协作机制，进一步丰富一体化内容。万州区检察院建立的林业生态修复基地、巫溪县检察院建立的“补植复绿警示林”，为实行“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的生态检察模式提供了平台基础。

法律规定缺失 导致调查核实权难以发挥效力

“线索发现与调查核实直接影响公益诉讼案件的办理。但检察公益诉讼线索发现难、转化难、成案难是各地检察机关在开展公益诉讼时遇到的共同难题。”李庆向记者坦言，另外，立案后采用何种调查取证方式，法律规定缺失、保障措施缺乏、取证标准不确定等也是实践中亟待解决的问题。

李庆介绍，实践中，目前，公益诉讼线索以“环境资源类”为主，此类线索一般可通过环保监测、排查获取，通过表面观察能进行初步判断，但也有一些化学类污染线索难以通过表象进行初判。而其他类型的公益诉讼案件线索，如“食品药品安全”“国有财产保护”领域的线索则比较缺乏，法律规定的四大类案件之外的案件线索更加稀少。我们综合分析了二分院辖区“食品药品安全”线索，发现此类型线索大多为未取得经营许可证、卫生许可证等证照的情况，系比较浅显、表面的违法行为，而“有毒有害食品”“保健行业违法类”“速冻行业违法类”等较为隐蔽的线索，需要暗中调查及大量检验、检测工作才能发现。检察机关由于缺乏专业知识、技术设备和信息情报，这也造成公益诉讼力量在食品药品安全领域介入不深，力度不足。

“在调查核实方面，还有调查核实权的法律规定也比较缺失。”李庆介绍，虽然2017年修改的《民事诉讼法》《行政诉讼法》确定了检察机关公益诉讼职能，但相应的调查核实权规定并不完善，仅《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第六条规定，人民检察院在办理公益诉讼案件时享有调查核实权。但从上述规定可以看出，法律并未赋予检察机关调查核实权刚性救济措施，导致调查核实权难以真正发挥查明案件事实的效力。可以总结为：第一，调查核实权的立法层级太低；第二，调查核实权的范围和方式过于笼统；第三，调查核实权缺乏强制力保障。

“调查核实权还缺乏刚性和保障。”李庆告诉记者，公益诉讼司法解释规定了人民检察院享有调查核实权，有关行政机关以及其他组织、公民应当配合，但没有规定若当事人违反配合义务的法律后果，导致调查核实权缺乏制度保障。

完善法律依据 促进公益诉讼工作往纵深发展

针对这些存在的问题，那么，检察机关该如何完善线索发现与调查取证方式才能提升办案质效，推动检察公益诉讼健康发展？

李庆建议，在提高线索发现能力方面，一是需要完善公益诉讼部门设置，增强人员配备和队伍建设。四大检察“刑事检察”“民事检察”“行政检察”“公益诉讼检察”分属不同领域，办案程序和工作需要大不相同，单独设立公益诉讼部门有利于干警“走出去”，主动摸排案件线索，发现违法行为；二是推动形成一体化办案机制，加强检察机关内部移送。在检察机关内部纵向联动、横向配合，推动形成上下一体、指挥有力、协作密切、运转高效的一体化办案机制。推广上下协同的办案模式，实现以案代训，统筹检察机关信息资源，提升线索发现水平；三是完善行政机关线索移送，构建双赢多赢共赢的良性互动。建立完善信息共享、联席会议、线索移送、联合调查等机制。

“还要充分利用互联网、媒体和社会公众举报发现案件线索。”李庆说，值得一提的是，其实，环境污染等损害公共利益的线索，很有可能通过当地群众发布互联网信息、新闻曝光等方式出现。因此，公益诉讼部门要充分利用网络新媒体，对新闻消息进行研判，发现最新、最及时的案件线索。同时，进一步加大宣传力度，加大公益诉讼工作在媒体、实地的宣传力度，让行政部门、社会大众了解检察机关公益诉讼职能，便于线索发现及调查取证。

在调查取证方式方面，李庆建议，首先需要完善法律依据，明确调查核实权的强制力，从制度层面明确和保障检察机关公益诉讼调查核实权。在立法层面，对检察机关在公益诉讼中的调查核实权性质、效力、保障措施进行明确，可参照法院调查取证的司法强制措施，赋予检察机关一定的司法强制权。其次，制定较为明确的调查取证标准。省、自治区、直辖市检察机关可结合本省公益诉讼工作实际，明确本省、自治区、直辖市各级检察机关公益诉讼调查核实方向和取证标准，指导下级检察机关开展调查取证活动。最后，要加强队伍建设，提升公益诉讼专业化程度，需要加强专业人才队伍建设。

“检察机关要创新思维，转变理念，针对检察公益诉讼线索发现及调查核实中存在的问题，探索实际解决方法，才能更好地促进公益诉讼工作往纵深发展。”李庆说，“同时，我们二分院也将继续承担好‘上游’责任，落实好‘腹心’任务，以打造生态检察品牌为牵引，以司法办案为中心，充分运用检察职能，筑牢长江上游重要生态屏障，守护一江碧水、两岸青山。”

记者 杨雪 张柳妞 谭剑 饶果