原标题：公安机关如何正确作出行政处理决定

以“没有违法事实”与“违法事实不能成立”的区别与适用为视角

□ 雷 魁

公安机关办理行政案件，应当兼顾合法与合理，并重质量与效率。对“没有违法事实”和“违法事实不能成立”的特殊案件，要准确界定二者的内涵和外延，在充分调查取证的前提下，依法及时作出相应处理。案件既不能久拖不决，也要避免混淆适用终止调查和不予处罚决定，更不应为了在期限内结案而不经全面调查取证，随意作出不予处罚决定。行政案件“没有违法事实”和“违法事实不能成立”，是《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》关于行政案件调查完毕后的两种特殊情形的规定。由于二者在文字表述上的类同，常有办案部门在执法实践中混淆概念，或对二者不加区分，作出错误的处理决定。本文试着浅析“没有违法事实”和“违法事实不能成立”的异同，以辅助判断类案性质，作出正确的行政处理决定。

“没有违法事实”与“违法事实不能成立”的辨析

（一）行政案件“没有违法事实”和“违法事实不能成立”都是围绕违法事实这一基本要素进行评价和判断。因此，进行判断和评价都需要有对案件事实进行全面的调查和充足的证据来支撑。从文意上分析，前者的“没有”是一种否定性评价，是基于查证的事实作出的具有强烈确定性的判断。而后者的“不能成立”则隐含变数，或是阶段性的不能成立，或是证据链不完整的不能成立，一如刑事诉讼中常见的“指控的犯罪事实不能成立”，是指在案证据无法完全支撑指控的事实，但仍有补证进而成立的可能，具有明显的不确定性。

（二）行政案件“没有违法事实”规定于《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条第一款第一项。将本款与刑事法律程序规定对比可见，本款的四个规定项与《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十六条第一款的撤销案件规定项均能对应。因此，相较于“违法事实不能成立”这一情形，“没有违法事实”在实践中的适用情形更加清晰和易于理解，是一种对应于刑事案件“撤销案件”处理的情形，即经过调查，有充足的证据证实违法事实不存在，应当对案件予以终止调查。

（三）“违法事实不能成立”见于《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》关于案件调查结束后如何进行处理的规定之中，是一种对行政案件进行终结的特殊处理情形。公安部在2018年的修改决定中增加了一款作为第一百七十二条的第二款：“对已经依照前款第三项作出不予行政处罚决定的案件，又发现新的证据的，应当依法及时调查；违法行为能够认定的，依法重新作出处理决定，并撤销原不予行政处罚决定。”由此可见，以“违法事实不能成立”而作出不予行政处罚决定的案件，属于证明违法事实成立的证据不足的疑案，一如刑事诉讼程序中的“疑罪从无”。该类案件如果出现新的证据，则还有重新作出处理其他决定的可能性。需要注意的是，“违法事实不能成立”与《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条第三款规定的“对因违反治安管理行为人不明或者逃跑等客观原因造成案件在法定期限内无法作出行政处理决定的”情形有本质的不同。后者专指因客观原因导致案件无法在法定期限内办结，且应当继续进行调查取证，并向被侵害人说明情况，及时依法作出处理决定的案件。

（四）《治安管理处罚法》和《公安机关办理行政案件程序规定》对“没有违法事实”和“违法事实不能成立”的案件，分别明确规定了终止调查和作出不予行政处罚决定的规定。因此，对已界定性质的上述案件，并不存在处理方式上的争议。但我们从审核审批程序的差异上仍能发现二者的明显不同。《公安机关办理行政案件程序规定》第二百五十九条规定，对“没有违法事实”的案件，由公安派出所、县级公安机关办案部门或者出入境边防检查机关以上负责人批准终止调查。对“违法事实不能成立”的案件，则作出了不予行政处罚决定的规定，而不予行政处罚除了公安派出所和办案部门负责人审核外，还需要法制部门及县级以上公安机关负责人审核审批。这也对应了“没有违法事实”情形的判断相对明确简单，而“违法事实不能成立”则需要综合考量全案证据的收集、调查措施的采取、事实查证的程度等诸多因素，从而进行相对复杂的分析和严苛的审核才能得出结论的实际情况。

简而言之，“没有违法事实”是调查取证后证实违法事实根本不存在，则应当以终止调查的方式结案。“违法事实不能成立”是在案证据不足以证明违法事实成立，所作出的不予行政处罚决定是对疑案进行终结的特殊处理方式。

对行政案件依法结案的两点思考

（一）积极主动履行查办案件职责，依法适用法律规定，杜绝产生陈年“挂案”。长期以来，有部分基层办案民警存在一种错误认识，即对一些“查证不清”的案件，特别是仅有一对一言辞证据而双方又各执一词的案件只能以“继续调查”为由“挂案”，实则不再开展后续调查处理工作。但“挂案”不仅不利于双方当事人之间的矛盾化解，容易造成案件久拖不决，还有可能将矛盾转移至其他单位。我们认为，这些案件中有相当大一部分均符合前述“违法事实不能成立”的法律规定的情形，应当在进行全面充分调查取证和依法明确地告知后，作出不予处罚决定。

需要特别注意的是，近年来市公安局加强了对行政案件依法及时结案的考核评价力度，从办案效率方面对办理行政案件进行了有力督促。但公安机关办理行政案件，不仅应当兼顾合法与合理，还要并重质量与效率。在行政案件查结率等考核的指挥棒下，一线办案部门和审核监督部门更应当提高警惕，各自严格履行调查取证和审核监督职责，对拟以违法事实不能成立作出不予行政处罚的案件进行全面及时调查取证，严格审核案件事实证据和程序，对经过延长办案期限程序等案情重大复杂的案件，依法提请集体会商后作出决定。

（二）以化解社会矛盾维护社会稳定为目的，惩罚与教育并重，优选适用结案方式。在公安机关办理的各类行政案件中，属于侵犯公民人身权利、财产权利和扰乱社会秩序的治安案件占有很大比重。这其中又以故意伤害、殴打他人、故意损毁公私财物、盗窃、卖淫、嫖娼、赌博、吸毒等最为常见。对这些多发案件的结案处理，公安机关不仅要根据具体案件事实和法律规定进行评价，还应当着重考量违法行为人的主观恶性和一贯表现，将处理结果的教育引导作用和社会效果作为决定结案方式的重要因素。对运用调解更利于化解矛盾的民间纠纷引发的治安案件，公安机关在充分调查取证的前提下，应当灵活运用办案期限、自由裁量和社会有益力量，本着“和为贵”的主线，能调尽调，这也是公安机关服务群众职能的具体体现。但是，公安机关作为维护一方社会稳定的党和群众的“刀把子”，不仅要得到广大人民群众的拥护，也要树立法律的权威，必须让那些主观恶性深、长期作奸犯科为非乡里的行为人畏惧和害怕，即使其行为造成的后果较轻，也应当依法予以严肃处理。

（作者单位 重庆市璧山区公安局）